从“纸面完善”到“实践落地”：我国劳动用工治理的路径升级——基于2025—2026年政策法规与治理实践的系统观察

　　（作者：杨永忠   初审：陕城宣  二审：杨通达　央行　终审：杨川）

　　我国已建成涵盖工时管理、劳动报酬、社会保险、休息休假等核心环节的劳动保障法律体系，部分制度标准甚至优于多数发达国家。然而在制造业下游、中小服务业、平台灵活用工等领域，不签劳动合同、常态化超时加班、社保参保不足等灰色用工现象长期存在，形成“纸面完善、实践缺位”的治理悖论。

　　2025年以来，围绕这一难题，政策法规层面密集发力，治理实践持续深化，正在走出一条立足国情、标本兼治的渐进式治理路径。

　　一、治理思路的深层转变：从“运动式整治”到“制度化建构”

　　用工灰色乱象的成因具有结构性特征——产业链利润分配失衡、中小微企业合规成本与盈利水平错配、社会保障兜底厚度不足、劳动监察体系适配性滞后，多重因素长期耦合。这意味着，单纯依靠阶段性专项行动无法根治问题，必须从制度层面系统回应。

　　这一判断在2025年以来的政策实践中得到清晰体现。2026年4月，人社部在例行新闻发布会上披露，治理欠薪冬季行动期间，全国共查处欠薪案件28万件，为147.78万名劳动者追发工资148.28亿元；公布重大欠薪违法行为466件，将339户用人单位纳入欠薪失信名单，向公安机关移送涉嫌拒不支付劳动报酬罪案件690件。与此同时，全国总工会联合最高人民法院、最高人民检察院持续推进劳动法律监督“一函两书”机制——工会通过《提示函》《意见书》《建议书》三类文书，对用人单位违法用工行为形成“提示—督促—建议执法”的递进式监督链条。2026年1月发布的新一批典型案例，涵盖灵活用工规范、算法治理、超龄劳动者工伤保险等重点领域，其中北京市“法院+工会”规范某网络科技公司灵活用工案，通过司法建议与工会监督协同，督促企业纠正“假外包真派遣”的用工乱象。这一机制的深层意义在于，将劳动法律监督从依赖劳动者个体投诉的“被动触发”，转向制度化的“主动发现—协同处置”，降低了底层劳动者因取证难、维权成本高而放弃维权的制度性损耗。

　　二、制度供给的精准补缺：灵活就业不再是“法外之地”

　　我国灵活就业人员规模已超过2亿人，新就业形态劳动者达8400万人。这一庞大群体的劳动权益保障，长期受困于社保制度围绕“全日制、单位制、固定劳动关系”设计的结构性缺陷。2025年以来的政策突破集中体现在三个层面。

　　社保覆盖的制度性突破。 2025年3月，中办、国办印发意见，明确“全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制”，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社会保险制度，完善转移接续机制。这一改革直接回应了跨区域流动从业者“参保无门、转移无路”的核心痛点。数据显示，灵活就业及其他人员参加职工医保的规模持续增大，2025年已达6982.18万人，同比增长5.54%；灵活就业及其他人员在职工医保中的占比从2018年的约12.8%提升至2025年的约18.0%。2026年9月，国家医保局等七部门联合印发通知，计划用3年左右时间持续扩大灵活就业人员等群体基本医保参保规模，从“方便参、方便转、方便缴、方便用”四个维度系统推进职工医保提质扩面。

　　职业伤害保障的全面扩围。 2025年4月，人社部等九部门联合印发通知，计划用3年左右时间，从扩容省份、新增企业、拓展行业三个维度分步骤推进职业伤害保障试点。2025年7月1日起，试点扩围至17个省份和11家平台企业。2026年，试点进一步推向全国31个省份和新疆生产建设兵团，将出行、即时配送和同城货运三个行业的平台企业总体纳入试点范围。截至2026年6月底，全国试点累计参保人数达到2990.2万人，有效发挥新就业形态人员职业伤害特别是重大伤亡事故的保障功能。在陕西，2026年7月1日正式启动新就业形态人员职业伤害保障试点，覆盖出行、即时配送、同城货运三大行业，涉及曹操出行、滴滴、美团、饿了么、货拉拉等19家平台企业，约110万名从业人员纳入保障范围，保费由平台企业承担，按单计费，实现“接单即参保”。对于农机手、外卖骑手、货运司机等高危灵活从业者而言，这意味着“零工伤兜底”的制度空白正在被逐步填补。

　　平台算法治理的协商路径。 2026年3月，中华全国总工会、人社部等四部门联合印发《平台劳动规则和算法协商指引（试行）》，首次为平台企业建立与工会、新就业形态劳动者代表的协商机制提供明确操作规范，明确协商核心内容包括订单分配、收入与抽成、工作时长与休息、时间预估与路线规划、考核与奖惩等事项，规定原则上每年至少开展一次劳动规则和算法协商。全国总工会年内拟推动18家重点平台企业召开全平台协商会议并签订协商协议，预计覆盖2500万新就业形态劳动者。在陕西，2026年集体协商“要约行动”将平台算法和劳动规则协商摆在突出位置，聚焦订单分配、抽成计价、工作时长等劳动者“急难愁盼”，推动平台企业建立常态化协商恳谈机制，鼓励在应用程序开设“协商专区”。这一路径的价值在于，它绕开了“平台用工是否构成劳动关系”的定性争议，以协商机制直接触及算法这一控制劳动者权益的“总开关”，在现行法律框架内实现了权益保障的实质推进。

　　三、长效机制的构建方向：根治欠薪与柔性执法的双轨并行

　　根治欠薪是劳动用工治理中制度化程度最高、成效最为显著的领域。2025年11月至2026年春节前，国务院就业促进和劳动保护工作领导小组办公室在全国开展治理欠薪冬季行动，要求全面摸清欠薪风险、畅通举报渠道、落实首问负责制、发挥政府国企项目示范带头作用。

　　在地方实践中，全链条治理体系建设加快推进。陕西多地正在构建源头防范与过程监管并重的闭环管理体系。宝鸡市陈仓区人社局对辖区21个重点在建工程项目及6家新业态重点平台企业开展用工管理与工资支付专项检查，突出源头治理、数字赋能和分类指导，推动治理欠薪关口前移、重心下沉。延安市宝塔区全程督办核查处置欠薪线索121件，监督追回拖欠工资2051.45万元，切实保障1215名农民工劳动报酬权益。泾阳县深入开展欠薪冬季专项行动，严格落实欠薪争议“快立、快调、快审、快执”四快处理机制，春节前实现欠薪案件和隐患动态清零，累计化解欠薪问题23件，惠及农民工190余人。汉中勉县对拖欠11名员工工资69048元的案件，依法移送公安机关立案查处，最终督促用人单位全额支付。这些实践的共同指向是：将欠薪治理从“事后追讨”前移至“事前预防”，从个案处置升级为体系化治理。

　　与根治欠薪的“刚性底线”相配套的，是劳动监察领域的柔性执法改革。多地推行“首违不罚”“轻微免罚”清单制度，对首次发生、情节轻微且及时整改的违法行为，以警示约谈代替行政处罚。这一制度设计的内在逻辑与用工乱象的结构性成因直接对应：对于利润微薄、生存困难的小微主体，“一罚了之”不仅无法解决问题，反而可能加速企业倒闭、将劳动者推入失业境地。柔性执法的前提是配套“送法入企”和用工指导，帮助不具备合规能力的小微主体逐步达到法定标准。这种“底线刚性、手段柔性、配套跟进”的治理组合，正是渐进式分层治理思路在执法层面的具体投射。

　　四、从“治标”走向“治本”的路径逻辑

　　回看2025年至2026年的政策实践，可以观察到一条清晰的治理逻辑升级线索：用工灰色乱象的根治，不能寄望于单一维度的突破，而需要在制度供给、执法方式、社保兜底、协同治理四个层面形成联动。

　　社保兜底解决的是劳动者的“退出能力”——当劳动者不再因缺乏失业保障和医疗兜底而被迫接受任何条件下的劳动，违规用工的生存土壤才会被真正压缩。制度供给解决的是“覆盖盲区”——当灵活就业群体不再处于法律保护边界之外，灰色用工的制度空间才能被系统性收窄。协同治理解决的是“执行效率”——当工会监督、司法建议、检察公益诉讼形成合力，“一函两书”的递进式干预比单一行政执法的覆盖面和响应速度更具优势。柔性执法解决的是“现实约束”——在中小微企业尚不具备一步到位合规能力的阶段，渐进式引导比休克式清退更具社会稳定性和治理可持续性。

　　这条路径的阶段性特征是明确的：治理周期长、灰色地带仍将存续，当代劳动者仍需承受过渡期的权益不健全。但2025年至2026年的政策进展表明，制度补缺的方向是清晰的，协同治理的机制是有效的，从“纸面完善”走向“实践落地”的进程正在加速。正如新华社评论所指出的，加强互联网平台算法治理、依法规范用工管理、全方位织密劳动者权益保障网，是对劳动者急难愁盼的积极回应，也是让广大劳动者劳有所得、心有所安的必由之路。