高质量充分就业的内涵、挑战与实践路径

　　摘要

　　高质量充分就业作为总体概念体现了 “量”“质”“效” 三者的融合统一，不可偏废，更不能将其相互对立。在推进中国式现代化背景下促进高质量充分就业，具备诸多有利因素，但也面临劳动力供给结构变化、经济形势起伏与发展模式转换、人工智能技术迭代进步和新质生产力加速形成，以及外部环境冲击与抑制因素的叠加影响，同时需要应对部分群体就业不充分、就业结构存在矛盾、资源配置效率欠佳、整体就业质量有待提高等就业领域内部挑战。促进高质量充分就业，要用党的最新理论成果指导工作，将党对就业工作的领导贯彻始终，把就业工作放在治国理政的突出位置，加强劳动力供给侧改革，强化就业优先导向，健全就业政策与服务体系，实施提升就业质量政策计划，加大应对失业风险的政策储备力度，完善就业促进机制，形成就业工作新合力。

　　关键词

　　高质量充分就业；中国式现代化；就业质量；新质生产力

　　一、引言

　　党的二十大报告明确提出 “实施就业优先战略”，并将 “促进高质量充分就业” 作为 2035 年我国发展的总体目标之一。2023 年 12 月召开的中央经济工作会议进一步强调，要 “促进高质量充分就业，兜牢重点群体就业底线”。2024 年 3 月，十四届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》提出，要 “强化高质量充分就业优先导向，健全就业促进机制”。2024 年 7 月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，要 “把高质量充分就业作为推进中国式现代化的重大战略任务”。2024 年 10 月召开的党的二十届三中全会提出，要 “完善就业优先政策，健全高质量充分就业促进机制，推动经济与就业协同发展”。促进高质量充分就业，既是推进中国式现代化的应有之义，也是全面建设社会主义现代化国家的重要支撑，是实现共同富裕的必然要求。

　　从 “社会就业比较充分” 到 “推动实现更高质量的就业”，再到 “促进高质量充分就业”，我国就业目标的演变，既一脉相承，又层层递进。这既体现了党和政府对就业问题的高度重视，也表明党中央对就业工作规律性认识的不断深化和发展，根据不同发展阶段和条件为就业工作提供目标方向指引，同时这也是我国就业实践不断深化的必然趋势。“促进高质量充分就业” 这一目标的提出与新时代满足人民对美好生活的向往相适应，充分体现了就业事业改革发展的战略思维、辩证思维、系统思维、创新思维。习近平总书记的讲话提出了一系列新思想、新论断、新思路、新要求，系统阐释就业工作在党和国家事业发展全局中的战略性、基础性作用，深刻总结新时代我国就业工作取得的历史性成就和宝贵经验，深刻分析当前和今后一个时期就业面临的新形势新挑战，深刻阐明促进高质量充分就业的基本内涵、实践要求和重点任务，回答了高质量充分就业是什么、为什么、怎么看、怎么干等我国就业发展的基本问题，具有丰富的理论内涵和明确的实践导向，为做好新时代新征程就业工作、促进高质量充分就业提供了根本遵循。

　　二、高质量充分就业的内涵

　　2.1 促进高质量充分就业是适应社会主要矛盾转换的必然选择

　　习近平总书记指出，“就业是民生之本，是社会稳定的重要保障”“就业是民生之本，解决就业问题根本要靠发展”“实现比较充分和高质量的就业，是培育经济发展新动能、推动经济转型升级的内在要求”。这深刻阐明了就业与民生改善、经济发展、社会稳定的内在联系。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。促进高质量充分就业是适应社会主要矛盾转换的必然选择。就业既联结着生产，也联结着生活，着力解决好发展不平衡不充分问题，满足经济社会高质量发展、人民高品质生活追求的需要，都离不开高质量充分就业的实现。

　　2.2 高质量充分就业作为总体概念的基本含义

　　就业目标是政府经济政策和社会政策的重要内容。早期绝大多数市场经济国家将实现充分就业、促进就业作为其宏观经济发展的目标之一。国内对就业质量的研究起步相对较晚，进入 21 世纪后，随着就业领域的主要矛盾发生变化，关于就业质量的研究逐渐丰富。特别是党的十八大明确推动实现更高质量的就业以来，有关机构和学者对就业质量做了大量研究。总的来说，前期研究更多把充分就业和高质量就业作为两个相对独立且相互联系的概念和范畴进行分析。党的二十大报告明确将 “高质量充分就业” 作为一个总体性概念提出，具有很强的创新性和指引性。“高质量充分就业” 是相较于以往 “社会就业比较充分” 而言的，是对以往就业目标的升级。对于高质量充分就业的基本内涵和评价，习近平总书记指出：“在宏观层面，高质量充分就业主要包括就业机会充分、就业环境公平、就业结构优化、人岗匹配高效、劳动关系和谐等；在微观层面，高质量充分就业主要表现为劳动者不仅有活干，而且工作稳定、收入合理、保障可靠、职业安全等”。从具体内容分析，高质量充分就业是集充分就业、高质就业、高效就业三位一体的整体性目标和要求，体现了 “量”“质”“效” 三者的融合统一，“质” 以 “量” 为现实基础，“量” 以 “质” 为价值取向，“质” 和 “量” 均以 “效” 为实现路径，三者具有高度联结性，融为一体，互为依托，不可偏废，更不能将其相互对立。进一步细化维度分析，“充分就业” 主要体现在三个维度：一是数量充分，主要是就业规模扩大，人力资源得以充分开发和利用，表现为较高的劳动参与率和较低的失业率；二是时间充分，即劳动者在合理基础上充分利用自己的时间，消除工作时间和工作量方面的不充分就业，时间上的充分既包括劳动者当期工作时间的充分，也包括劳动者整个生命周期中劳动时间的充分；三是能力充分，从微观上看是指劳动者所从事的职业或岗位与其知识技能水平匹配，其劳动技能和各类才能得到充分开发和利用，从宏观上看是整体人力资源的配置合理，总体人力资本效能得到充分开发利用。“高质就业” 主要体现在三个层面：宏观上主要是指一定区域经济体总体就业机会充足、就业制度完善、政策公平、服务高效、劳动收入和福利水平适当等从总体上体现较高就业质量的状况；中观上可以考察市场用工主体在用工管理科学、劳动关系和谐、工作环境安全、劳动保护健全、人岗匹配适当、员工权益表达畅通等方面的情况；微观上衡量劳动者薪酬水平合理、职业发展顺畅、就业能力提升、权益保障充分、工作生活平衡、职业声望受尊重，等等。“高效就业” 也可以从三个方面分析：一是就业与产业相协同，劳动力市场的总体资源配置高效，人力资源在各经济部门的分布合理，潜在劳动生产率得到充分发挥，“招工难”“人才缺” 问题明显缓解；二是劳动者就业能力与岗位需求相适应，人岗适配度较高，技能结构矛盾得到有效化解，能够人尽其才，个人劳动效率得到提升；三是公共就业服务部门与市场化人力资源服务机构服务能力和效能提高，市场对接匹配高效，摩擦性失业减少。

　　2.3 促进高质量充分就业是实现中国式现代化的应有之义与有力支撑

　　中国式现代化是人口规模巨大的现代化、是全体人民共同富裕的现代化、是物质文明和精神文明相协调的现代化，也是人与自然和谐共生的现代化、是走和平发展道路的现代化。现代化的本质是人的现代化，中国式现代化坚持 “民生为大”，就业是最基本的民生。高质量充分就业充分体现了劳动对于实现人口现代化的意义，充分发挥我国 14 亿人口的规模优势，将 9 亿多劳动力转变为发展的巨大动力；同时，能够更好实现人人都有机会通过勤奋劳动得到发展、融入社会、享有高品质生活的美好愿景。持续促进就业质的有效提升和量的合理增长，让发展的成果惠及全体劳动者，不断增强广大劳动者的获得感幸福感安全感，从根本上回答了现代化依靠谁、为了谁的问题。就业是沟通社会需求和供给，连接生产、交换、分配和消费的关键。高质量充分就业意味着让更多人参与劳动创造财富、更加公平地分配和享有财富，是推动全体人民共同富裕的重要途径。高质量充分就业既是实现物质文明的基础，也是通过劳动和职业观培育塑造劳动者世界观、人生观、价值观的关键举措，是物质文明和精神文明的高度统一。高质量充分就业也是实现劳动主体与劳动客体关系和谐的必然选择，人与自然和谐共生的生态文明建设必然对发展模式、劳动对象和生产生活方式提出新的要求，对经济产业结构、就业资源和机会产生影响。绿色是高质量发展的底色，也是高质量充分就业的底色。高质量充分就业是就业本身进入新发展阶段的必然结果，随着人民群众对高品质生活的需要日益增长，需求也呈现多样化多层次多方面的特点，反映在就业领域，就是劳动者相较于关注岗位 “有没有”，更在意工作 “好不好”。在解决量的基础上，更加重视就业 “质” 的需求，是当前和未来就业发展最突出的特征。高质量充分就业也是助推我国经济发展模式转型的需要，我国经济发展模式和动能加速向创新驱动与消费拉动转变，无论是创新驱动还是消费拉动，从根本上需要以劳动者实现高质量充分就业为基础。

　　三、促进高质量充分就业面临的形势

　　3.1 我国就业工作取得显著成就

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心，把就业作为保障和改善民生的头等大事，把稳就业摆在宏观政策突出位置，全面强化稳就业举措，推动就业工作取得历史性成就。一是就业规模持续扩大，2012—2023 年，我国城镇累计新增就业 1.4 亿人，城镇调查失业率总体保持在合理区间，2023 年全国城镇调查失业率月均值为 5.2%。二是就业结构不断优化，第三产业成为吸纳就业的主渠道，2023 年第三产业就业人员占比达 48.7%，比 2012 年提高 9.4 个百分点；新兴产业和新就业形态蓬勃发展，为就业增长注入新动力。三是就业质量稳步提升，劳动者收入水平不断提高，2023 年全国居民人均可支配收入 39218 元，比 2012 年增长近一倍；社会保障体系不断完善，覆盖范围持续扩大，保障水平稳步提高；劳动条件和劳动保护不断改善，劳动者权益得到更好保障。四是重点群体就业总体稳定，高校毕业生就业创业政策体系不断完善，就业服务不断优化；农村劳动力转移就业规模保持稳定，脱贫地区劳动力务工规模持续扩大；就业困难人员帮扶力度不断加大，零就业家庭动态清零。

　　3.2 促进高质量充分就业面临的挑战

　　当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，经济短期与长期因素交织、国内与国外因素缠绕，人口结构与规模因素联动，技术替代与创造因素交错，就业客观与主观因素互动，呈现出复杂多元、动态多变的新特点新变化，形成了促进高质量充分就业的新条件新形势。

　　经济增长与发展模式转换的影响：经济增长是创造就业机会的基础，但当前我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，经济增长面临一定挑战。同时，我国经济发展模式正加速向创新驱动与消费拉动转变，对劳动力素质和技能提出了更高要求。部分传统产业增长乏力，就业吸纳能力下降；而新兴产业发展尚需时日，短期内难以完全弥补传统产业就业岗位的减少，经济增长与就业增长的协同性面临考验。此外，经济结构调整和产业转型升级过程中，一些低技能劳动者面临失业风险，而高技能人才短缺问题较为突出，就业结构性矛盾加剧。

　　人口结构变化带来的挑战：我国人口老龄化进程加快，劳动年龄人口总量逐步减少，劳动力市场的供给结构发生变化。同时，人口少子化趋势明显，未来劳动力供给将进一步减少，这将对经济增长和就业产生深远影响。一方面，老龄化导致劳动力成本上升，企业用工成本增加，可能影响企业的市场竞争力和投资意愿，进而抑制就业增长；另一方面，老年人口就业参与率较低，社会养老负担加重，也会对就业政策和社会保障体系提出新的挑战。此外，人口流动和区域发展不平衡问题依然存在，部分地区劳动力短缺与部分地区劳动力过剩现象并存，影响人力资源的优化配置和就业的均衡发展。

　　人工智能技术迭代与新质生产力加速形成的影响：以人工智能、大数据、云计算、物联网等为代表的新一轮科技革命和产业变革深入发展，新质生产力加速形成，深刻改变着生产方式、生活方式和就业方式。一方面，新技术的应用对传统就业岗位产生替代效应，一些重复性、规律性强的工作岗位面临被自动化设备和智能机器人取代的风险；另一方面，新技术催生了新产业、新业态、新模式，创造了新的就业机会，但这些新岗位对劳动者的知识、技能和创新能力要求较高，劳动者的技能提升和转型面临较大压力，就业市场的技能错配问题更加突出。此外，人工智能等新技术的发展还可能导致就业极化现象加剧，即高技能和低技能劳动者的就业机会相对增加，而中等技能劳动者的就业空间受到挤压。

　　外部环境冲击与抑制因素的叠加影响：世界百年未有之大变局加速演进，国际政治经济形势复杂多变，逆全球化思潮抬头，贸易保护主义、单边主义加剧，地缘政治冲突频发，全球经济增长动能不足，不稳定不确定因素显著增多。这些外部环境变化对我国经济和就业产生了明显的冲击和抑制作用。一方面，国际贸易摩擦导致我国出口企业订单减少，生产经营困难，进而影响就业岗位的稳定和增长；另一方面，全球产业链供应链加速重构，一些跨国企业为降低风险，将部分产业和产能转移到其他国家和地区，对我国相关产业和就业带来不利影响。此外，国际金融市场波动加剧，也可能通过影响国内投资和企业融资，间接对就业产生冲击。

　　四、促进高质量充分就业的实践路径

　　4.1 用党的最新理论成果指导工作，将党对就业工作的领导贯彻始终

　　习近平总书记关于就业工作的重要论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为做好新时代新征程就业工作、促进高质量充分就业提供了根本遵循。我们要深入学习贯彻习近平总书记关于就业工作的重要论述，深刻领会其精神实质和丰富内涵，切实把思想和行动统一到党中央的决策部署上来。要坚持党对就业工作的全面领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，将党的领导贯穿于促进高质量充分就业的全过程、各方面。要加强就业领域党的建设，发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，为促进高质量充分就业提供坚强的组织保障。

　　4.2 把就业工作放在治国理政的突出位置，加强劳动力供给侧改革

　　就业是民生之本，是经济社会发展的优先目标。要将就业工作摆在治国理政的突出位置，强化就业优先导向，把促进高质量充分就业作为经济社会发展的重要目标和宏观调控的优先选项。要加强劳动力供给侧改革，提高劳动力素质和技能水平，优化劳动力供给结构，以适应经济社会发展和产业转型升级的需求。一是加强教育和培训体系建设，深化教育改革，推进产教融合、校企合作，加强职业教育和技能培训，提高劳动者的就业能力和创业能力。二是完善人才培养机制，加大对科技创新人才、高技能人才和急需紧缺人才的培养力度，为经济社会发展提供强有力的人才支撑。三是加强人力资源市场建设，完善人力资源市场机制，提高人力资源配置效率，促进劳动力的合理流动和优化配置。

　　4.3 强化就业优先导向，健全就业政策与服务体系

　　要强化就业优先导向，健全就业政策体系，加大政策支持力度，推动经济与就业协同发展。一是加强宏观政策协调配合，强化财政、货币、投资、消费、产业、区域等政策与就业政策的协同联动，形成政策合力，共同促进就业增长。二是完善就业扶持政策，加大对吸纳就业能力强的产业和企业的支持力度，鼓励企业稳定和扩大就业岗位。三是加强对重点群体的就业帮扶，完善高校毕业生、农民工、就业困难人员等重点群体的就业支持政策，加大就业援助力度，确保重点群体就业稳定。四是健全就业服务体系，加强公共就业服务机构建设，完善就业服务功能，提高就业服务质量和效率。加强就业信息平台建设，完善就业信息发布机制，提高就业信息的准确性和及时性，促进劳动力市场供需匹配。

　　4.4 实施提升就业质量政策计划，加大应对失业风险的政策储备力度

　　要实施提升就业质量政策计划，着力解决就业领域存在的突出问题，不断提高就业质量。一是加强劳动法律法规建设，完善劳动标准体系，加强劳动监察执法，维护劳动者的合法权益。二是推进工资收入分配制度改革，健全工资合理增长机制，提高劳动报酬在初次分配中的比重，促进收入分配公平。三是完善社会保障体系，扩大社会保障覆盖范围，提高社会保障水平，增强劳动者的安全感和获得感。四是加强职业安全与健康保护，改善劳动条件，保障劳动者的生命安全和身体健康。同时，要加大应对失业风险的政策储备力度，建立健全失业监测预警机制，及时掌握失业动态，制定完善应急预案，提高应对失业风险的能力。

　　4.5 完善就业促进机制，形成就业工作新合力

　　促进高质量充分就业是一项系统工程，需要政府、企业、社会各方协同合作，形成工作合力。一是完善政府主导的就业促进机制，明确政府各部门在就业工作中的职责分工，加强部门之间的沟通协调，形成工作合力。二是充分发挥企业在就业中的主体作用，鼓励企业积极履行社会责任，稳定和扩大就业岗位。加强对企业的服务和指导，帮助企业解决用工难题。三是强化社会力量在就业中的参与作用，充分发挥工会、共青团、妇联、残联等群团组织和社会组织在促进就业中的积极作用，广泛动员社会资源，共同做好就业工作。四是加强就业宣传引导，营造良好的就业创业氛围，引导劳动者树立正确的就业观和择业观，积极参与就业创业。