包工头跑了，农民工工资找谁要？条例有答案，陕西有实践

　　（通讯员：人社局  初审：杨永忠  二审：央行 杨通达 终审：杨川）

　　做了十年劳动监察，最难处理的案子永远是同一类——包工头跑了。

　　农民工来投诉，说自己跟着“张老板”在某工地干了半年，工钱一分没拿到。问“张老板”是哪个单位的？不知道。签合同没有？没有。工资条、考勤记录？也没有。“张老板”人呢？跑了，电话打不通。

　　包工头不是合法用工主体，但招工、记工、发工资都是他。他跑了，农民工找谁？

　　一、条例怎么规定的？

　　《保障农民工工资支付条例》对此有明确的制度安排。

　　第十八条规定，用工单位使用个人、不具备合法经营资格的单位或者未依法取得劳务派遣许可证的单位派遣的农民工，拖欠农民工工资的，由用工单位清偿，并可以依法进行追偿。第十九条规定，用人单位将工作任务发包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠所招用农民工工资的，依照有关法律规定执行——把工程发包给包工头，出了欠薪，发包方要承担责任。

　　第三十六条进一步明确：建设单位或者施工总承包单位将建设工程发包或者分包给个人或者不具备合法经营资格的单位，导致拖欠农民工工资的，由建设单位或者施工总承包单位清偿。

　　制度逻辑很清晰：不管包工头跑不跑，只要工程是从总包或分包那里接出来的，总包或分包就得清偿。

　　二、实务中的难点

　　法条清楚，但实际处理起来有麻烦。

　　第一，农民工说不出自己跟谁干的活。 包工头招工时往往不说自己是哪个公司的，工人只知道“张老板”和工地位置。劳动监察去工地核实，总包说“我们不认识这个人，我们分包给了A劳务公司”，A劳务公司说“我们没有这个班组”。包工头和劳务公司之间是挂靠、转包还是口头约定？查不清。

　　2021年，扶风县某项目，个体承包人杨某从包工头蒲某处承包工程，带领10名农民工施工。完工后蒲某失联，项目部也已竣工撤离。包工头一跑，用工链条就断了。

　　第二，务工关系认定困难。 包工头不是合法用工主体，农民工跟他之间不存在劳动关系。那农民工跟谁有劳动关系？跟总包？跟分包？跟包工头挂靠的劳务公司？条例第三十六条规定由总包或分包清偿，但“清偿责任”和“劳动关系”是两个概念。

　　第三，证据严重不足。 没有合同、没有考勤、没有工资条。农民工能拿出来的往往只有工友证言、微信聊天记录、转账截图。这些证据在劳动监察行政程序中能不能直接认定？够不够作出行政处理决定？各地把握标准不一。

　　三、最高法的新信号

　　2026年6月30日，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号）正式施行。第八条明确：参与工程建设的农民工依据《保障农民工工资支付条例》第二十九条、第三十条、第三十六条、第三十七条关于保障农民工工资支付的规定，请求建设单位和施工总承包单位、分包单位等施工单位先行垫付、先行清偿或者清偿拖欠工资的，人民法院依法予以支持。

　　更值得注意的是，解释不再使用“实际施工人”这个表述，而是区分“借用资质的单位或者个人”“接受转包的单位或者个人”“接受违法分包的单位或者个人”。最高法在答记者问中说得很直白：2019年条例公布后，农民工工资保护有了直接、明确和有效的制度途径，当前司法规则应当以促推和协同条例的正确深入实施为着力点。如果允许在法律法规之外继续突破合同相对性，会导致“并非农民工而是违法承包的主体无序要求发包人、承包人清偿，有限的偿付资源被截流或分流，真正从事施工的农民工反而缺乏资金保障”。

　　这段话的核心意思是：别让包工头借着“实际施工人”的名义去要工程款了，农民工的工资归农民工，该谁清偿谁清偿。农民工工资保障与违法主体牟利空间彻底脱钩。

　　四、陕西实践：让制度链条不断

　　第一，用工实名制必须落实。 条例第二十八条要求总包或分包与农民工签订劳动合同并进行用工实名登记，未登记的不得进入施工现场。问题在于很多项目实名制只做表面文章——门禁系统有，登记的信息对不上。

　　2025年8月，西安市鄠邑区人社局对某工程集团有限公司作出行政处理决定：该公司总承包的鄠邑区新河段流域综合治理工程EPC项目，拖欠15名农民工工资18万元。鄠邑区人社局依据条例第三十条第三款、第四款，责令该公司五个工作日内履行总包先行清偿责任。

　　第二，包工头的角色要正确定位。 包工头不是用工主体，但他是事实上的用工组织者。在欠薪案件中，包工头的证言对认定农民工的用工事实至关重要。劳动监察在调查时应当找到包工头，要求其提供招工记录、工时记录——即使他自己也跑了，他的银行流水、微信记录也可以作为佐证。

　　第三，清偿责任的落实不需要劳动关系认定。 条例第三十六条说的是“清偿”，不是“确认劳动关系”。总包或分包以“我们没有雇佣关系”为由拒绝清偿，混淆了清偿责任和劳动关系。清偿是法定义务，不需要以劳动关系为前提。

　　2026年6月，西安市未央区人民法院依托“一站式”解纷平台，运用“接、查、调、确、引”五步工作法，联动劳动监察、人民调解等多方力量，零诉讼化解35起农民工讨薪案件，成功追回欠薪48.7万元。2025年5月至12月，常某等35名农民工在某机电工程中从事水电安装工作，工程完工后用工方拖欠工资48.7万元。法院联合浐灞国际港劳动监察大队、西安市农民工工资纠纷人民调解委员会组建专项解纷团队，最终促成各方达成调解协议。

　　2025年，西安市雁塔法院创新“打包”审理模式，一次性化解21起劳务合同纠纷系列案件。案件涉及多层分包——A公司发包给B公司，B公司分包给C公司，C公司又把水电安装工作分包给劳务公司。法官依据条例阐明总承包单位的监督责任和先行清偿责任，最终B公司作为总承包方支付剩余劳务费。

　　蓝田县也提供了一个典型案例。某尚建筑公司完成灞河干流堤防工程后，因上游主体未及时支付工程款，拖欠39名农民工工资444万余元。蓝田法院联动劳动监察部门核实欠薪事实，于2025年1月作出先予执行裁定，责令总包单位先行支付工程款260万元，由分包方向农民工发放工资。

　　宝鸡市渭滨区同样在发力。2025年底，47名农民工在某项目被拖欠80余万元工资——分包单位与总包单位产生结算纠纷，工资没了着落。渭滨区人社局依据法院裁定和条例，先后下达限期整改指令书和行政处理决定书，明确要求总包单位履行清偿责任，先行支付农民工工资。

　　包工头跑了不可怕，可怕的是制度链条也跟着断了。

　　陕西各地的实践表明：只要制度落实到位——实名制管住入口、清偿责任压住出口、司法与行政协同发力——农民工的工资就有保障。条例给了答案，关键在于执行。

　　法律依据：

　　《保障农民工工资支付条例》第十八条（用工单位清偿）、第十九条（发包给个人）、第二十八条（实名制管理）、第三十条（总包先行清偿）、第三十六条（违法发包分包清偿）

　　《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号）第八条