人力资源服务业与制造业融合发展试点工作政策解读

　　 导读：

以“人产融合”激活制造强国新动能

——《人力资源服务业与制造业融合发展试点工作通知》

　　在制造业向高端化、智能化、绿色化加速转型的关键阶段，人力资源作为核心生产要素的配置效能，直接决定着产业升级的速度与质量。近日，人力资源社会保障部、工业和信息化部等四部门联合印发《关于开展人力资源服务业与制造业融合发展试点工作的通知》（人社部发〔2025〕27号，以下简称《通知》），立足“制造强国”战略与“高质量充分就业”目标，部署开展为期三年的融合发展试点。这份政策文件不仅是对党的二十大以来产业与人才协同发展部署的深化落地，更构建了破解制造业“用工难、育才慢、留才难”结构性矛盾的系统方案，为实体经济与现代服务业深度融合提供了清晰路径。

　　政策溯源：锚定“人产协同”的战略必然

　　《通知》的出台绝非偶然，而是立足产业发展规律与时代需求的战略抉择。从政策脉络看，其与2024年底五部门印发的《关于加强人力资源服务助力制造业高质量发展的意见》（人社部发〔2024〕86号）一脉相承，形成“顶层设计—试点突破”的政策推进逻辑。从现实需求看，当前我国制造业呈现显著的“双重矛盾”：一方面是高端装备、新能源等领域的人才缺口持续扩大，技能人才占比不足30%，难以匹配新质生产力培育需求；另一方面是人力资源服务业虽已形成7.4万家机构、109万从业人员的规模，但其服务产品与制造业个性化需求的匹配度仍有待提升。

　　在此背景下，《通知》以试点为抓手，通过机制创新打通“人才供给—产业需求”的堵点，既是人力资源服务业回归实体经济本源的必然要求，更是推动制造业从“规模扩张”向“质量提升”转型的关键支撑。正如专家所言，这种融合本质上是通过“人产协同”激活制造强国的内生动力，实现产业升级与就业促进的双向赋能。

　　试点框架：三维布局构建融合发展体系

　　《通知》构建了“范围界定—内容聚焦—步骤明确”的完整试点框架，为地方实践提供了可操作的行动指南。在试点范围上，采用“条件筛选+区域均衡”的原则，明确试点城市需具备先进制造业集群、人力资源服务业基础、教育人才资源等核心条件，同时优先支持自贸区、高新区等国家级园区所在城市，既保证试点质量，又兼顾区域代表性。从已公布的试点名单看，39个试点城市基本覆盖长三角、珠三角、京津冀等制造业核心区域，形成了“重点突破、辐射带动”的空间布局。

　　试点内容是政策的核心亮点，《通知》从“机制、政策、载体、场景、园区”五个维度提出创新任务，构成了全方位的融合发展体系。其中三大突破点尤为值得关注：一是在载体建设上，创新提出组建“三类联合体”——针对用工保障的招聘用工联合体、聚焦技能提升的跨企业培训中心、服务技术创新的产学研创新联合体，实现人力资源服务与制造业产业链的深度绑定；二是在场景拓展上，突出数字技术赋能，鼓励开发招聘大模型、虚拟现实培训等新产品，推动人力资源服务从“线下匹配”向“数字赋能”升级；三是在园区赋能上，推动人力资源服务产业园与工业园区“双园联动”，打造集招聘、培训、维权于一体的公共服务枢纽，提升服务的可及性。

　　在实施步骤上，《通知》明确了“2025年确定试点、9月底前制定方案，2026-2027年组织实施，2027年底总结推广”的时间表，通过“申报—实施—总结”的闭环管理，确保试点经验可复制、可推广。这种“先试点后推广”的路径，既为地方创新留足空间，又保障了政策落地的系统性与规范性。

　　保障机制：政策协同与监管创新护航实践

　　任何政策的落地都离不开保障体系的支撑，《通知》从组织、政策、监管三个层面构建了全方位保障机制。在组织领导上，要求建立人社、工信、商务等多部门联席会议制度，明确试点城市的主体责任，形成“中央统筹、省级指导、市级落实”的工作格局，破解部门协同难题。在政策支持上，提出统筹就业、产业、金融等政策资源，将符合条件的项目纳入专项资金支持，鼓励设立产业基金，通过“财政+金融”组合拳降低融合成本。

　　尤为重要的是，《通知》创新提出“包容审慎监管”原则，为新业态发展松绑。一方面，探索建立制造业人力资源服务标准体系和信用分类管理机制，规范服务行为；另一方面，明确严厉打击虚假招聘、就业歧视等违法违规行为，在鼓励创新与风险防控之间实现平衡。这种“放管结合”的监管思路，既保护了市场主体的创新积极性，又维护了劳动者和用人单位的合法权益。

　　实践启示：把握“三个聚焦”推动落地见效

　　对于试点城市而言，落实《通知》精神需把握“三个聚焦”：一是聚焦产业需求精准施策，避免“大水漫灌”。应像包头那样，立足稀土、新能源等本地优势产业，建立行业人才数据库，开展订单式培养，实现服务供给与产业需求的精准匹配；二是聚焦技术赋能提升效能，推动服务模式创新。可依托人工智能、大数据技术，构建人才需求预警系统和共享用工机制，提升人力资源配置的智能化水平；三是聚焦生态构建形成合力，打破主体壁垒。要充分发挥政府引导作用，推动制造企业、人力资源服务机构、高校科研院所建立常态化合作机制，形成“政府搭台、企业主导、机构服务、院校育才”的融合生态。

　　站在制造强国建设的战略高度，《通知》的实施不仅将培育一批专业人力资源服务机构和创新模式，更将形成“人力资源支撑产业升级、产业升级带动就业质量提升”的良性循环。各试点城市需以政策为遵循，以创新为动力，探索出可复制的“人产融合”路径，为构建现代化产业体系注入源源不断的人才动能。

　　关于开展人力资源服务业与制造业融合发展试点工作的通知

　　人社部发〔2025〕27号

　　各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团人力资源社会保障厅（局）、工业和信息化主管部门、商务主管部门、工商联：

　　为贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，按照人力资源社会保障部等5部门《关于加强人力资源服务助力制造业高质量发展的意见》（人社部发〔2024〕86号）部署，加快促进高质量充分就业、构建现代化产业体系，人力资源社会保障部、工业和信息化部、商务部、全国工商联组织开展人力资源服务业与制造业融合发展试点工作。现就有关事项通知如下。

　　一、总体要求

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于实现高质量充分就业、构建现代化产业体系重要讲话精神，坚持有效市场与有为政府相结合，坚持发展产业与促进就业相结合，坚持问题导向与目标导向相结合，积极探索人力资源服务业与制造业融合发展机制创新、政策创新、平台创新、模式创新，在30个左右具备条件的城市开展先行试点，通过3年左右的努力，培育一批面向制造业的专业人力资源服务机构，打造一批融合发展平台载体和联合体，发展一批支持制造业高质量发展的人力资源服务创新技术、产品、模式，形成一批推动人力资源和实体经济、科技创新深度协同的政策体系和有效模式。通过试点探索可复制推广的经验，引领带动人力资源服务业与制造业深度融合，着力壮大高效协同的产业集群，整体提升制造业人力资源开发利用水平，形成现代化产业体系和高质量充分就业高效协同的发展格局。

　　二、试点周期和范围

　　此次试点周期为2025至2027年，原则上以地级及以上城市为单位开展。试点城市应当具备较大规模的制造业特别是先进制造业集群、比较发达的人力资源服务业基础、丰富的教育人才资源、较强的区域示范带动作用等条件。同时，综合考虑不同区域、发展水平、产业特点以及工作基础等因素，优先支持自贸区、经开区、高新区、国家新兴产业发展示范基地（园区）、人力资源服务产业园等国家级产业园区所在城市开展试点。

　　三、试点内容

　　（一）建立健全工作机制。充分发挥服务业发展工作联席会议制度作用，人力资源社会保障、发展改革、工业和信息化、商务、工商联等部门建立健全推动人力资源服务业与制造业融合发展的工作机制，定期会商相关工作和政策，及时研究解决重大问题，结合实际推进试点工作。充分发挥市场主体作用，健全政府引导、企业主导、政策扶持、平台支撑、行业组织广泛参与的融合发展机制。支持各地在此次试点范围之外，围绕优势主导产业或特色产业集群自行开展创新探索，推动产业发展与就业促进良性互动。

　　（二）探索完善政策体系。统筹就业、产业、财政、金融、土地等扶持政策，促进人力资源服务业与制造业深度融合。充分利用现有资金渠道，推动将符合条件的项目列入就业和技能培训、现代服务业、工业和信息化领域有关专项资金扶持范围。发挥国家产融合作平台作用，完善金融支持创新体系建设，鼓励设立产业基金，综合利用一揽子金融工具促进融合发展。探索建立符合融合发展特点的统计指标和监测体系，加强部门间数据共享。支持制造企业联合人力资源服务企业申报工业设计创新中心等重大平台，提升制造业就业吸引力和创业水平。

　　（三）打造融合发展载体。以加强重点产业用工保障为重点，支持人力资源服务机构联合制造业产业链上下游企业、产业组织、工业园区、先进制造业集群等组建招聘用工联合体。以促进劳动者素质提升和人力资源开发为重点，支持人力资源服务机构联合大型企业集团、产业链龙头企业等建设跨企业培训中心或组建人才服务集团。以加快培育和发展制造业新质生产力为重点，支持制造业龙头企业、人力资源服务机构、高校及科研院所等共同组建重点实验室、研究院、技术中心、工程中心、产学研基地等多种形式的创新联合体，加强关键核心技术和共性技术的研发，探索专利所有权共享、收益权让渡等合作机制。

　　（四）丰富拓展融合发展场景。积极适应科技革命、产业变革和生产组织方式革新，培育发展制造业人力资源管理咨询、全球高端人才选聘、专业化人才测评、数字化人力资源管理等服务，加速向价值链高端延伸。推进人工智能技术应用，支持人力资源服务机构面向制造企业开发优化招聘大模型、智能面试、虚拟现实培训等新产品，构建技术赋能、产业升级、网络安全、便捷高效的服务体系。支持制造企业联合人力资源服务机构开展人力资源事务外包、共建人力资源共享中心，加强用工指导，改善用工条件，为受人工智能等新兴技术影响的制造业从业人员提供转岗培训和再就业服务，促进传统制造业改造升级。

　　（五）充分发挥产业园区作用。加强人力资源服务产业园建设，依托产业园建设就业公共服务平台、劳动关系公共服务平台、中小企业公共服务平台，打造人力资源社会保障公共服务枢纽。引导人力资源服务产业园打造常设性制造业招聘服务专区，持续开展与工业园区深度合作。高水平建设人力资源服务出口基地，打造以人力资源服务为核心，覆盖法律、会计、金融、知识产权等领域的现代服务业集群，助力制造企业国际化生产、销售和服务。

　　四、实施步骤

　　（一）确定试点城市。有意愿承担试点任务的城市编制试点申报材料，明确工作基础、总体思路、目标任务、试点内容、保障措施等，2025年7月18日前由省级人力资源社会保障部门联合相关部门推荐。人力资源社会保障部会同相关部门组织专家对申报材料进行评审，通过竞争性选择的方式择优确定试点城市。

　　（二）制定实施方案。试点城市负责编制人力资源服务业与制造业融合发展试点实施方案，并于2025年9月底前印发。实施方案报送省级有关部门备案。

　　（三）组织开展试点。试点城市是试点责任主体，要按照试点方案有序开展试点，确保各项任务落地见效。省级有关部门加强业务指导和支持，适时组织开展经验交流。

　　（四）进行试点总结。2027年12月底前，试点城市对本地区试点总体情况、主要做法和成效、存在问题及建议等进行总结，形成试点工作总结报告报送省级有关部门。人力资源社会保障部会同有关部门开展整体试点工作总结，巩固拓展试点成果并在全国推广。

　　五、工作要求

　　（一）加强组织领导。各省、自治区、直辖市有关部门及试点城市要高度重视，把试点工作列入就业、人才、产业工作重点任务，健全工作机制，强化政策支持，注重跟踪指导，推动试点工作取得实效。

　　（二）包容审慎监管。深化人力资源市场管理改革，对融合发展新业态、新模式实施包容审慎监管。探索建立制造业人力资源服务标准体系，推进信用风险分类指标体系和管理机制。加强事中事后监管，创新监管手段和方式，严厉打击虚假招聘、就业歧视、泄露个人信息等违法违规行为，维护劳动者和用人单位合法权益。

　　（三）及时总结推广。试点工作中探索出的行之有效的创新经验和办法，要在省（自治区、直辖市）内及时复制推广。人力资源社会保障部会同有关部门在全国遴选一批契合国家战略方向、体现发展前沿趋势、实际应用价值显著的融合发展典型项目，通过典型发布、举办活动、经验交流等方式进行推广。加大宣传力度，积极宣介融合发展政策、经验和成效，营造良好氛围。

　　人力资源社会保障部

　　工业和信息化部

　　商务部

　　全国工商联

　　2025年5月16日

人力资源服务业与制造业融合发展试点工作政策解读 

　　为深入贯彻《关于开展人力资源服务业与制造业融合发展试点工作的通知》（人社部发〔2025〕27号）精神，清晰解读政策要点，助力各地区、各相关主体准确把握试点要求，现以一问一答形式进行全面解读。

　　一、试点基础认知篇

　　问1：开展此次融合发展试点工作的核心背景和政策依据是什么？

　　答：此次试点的开展主要基于两大核心背景：一是贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会关于构建现代化产业体系、促进高质量充分就业的重大部署，推动人力资源这一核心要素与制造业深度协同；二是我国人力资源服务业已具备坚实发展基础，截至2024年底，全国各类人力资源服务机构达7.4万家，从业人员109万人，“十四五”时期年均服务3亿人次劳动者和5000余万家次用人单位，在服务制造业中形成了一批成熟经验。

　　政策依据主要是人力资源社会保障部等5部门《关于加强人力资源服务助力制造业高质量发展的意见》（人社部发〔2024〕86号）的具体部署，由人力资源社会保障部、工业和信息化部、商务部、全国工商联四部门联合组织实施。

　　问2：试点工作的总体目标是什么？计划用多长时间实现？

　　答：试点的总体目标是通过机制、政策、平台、模式“四大创新”，在试点城市形成可复制推广的融合发展经验，最终实现“四个一批”成果：培育一批面向制造业的专业人力资源服务机构，打造一批融合发展平台载体和联合体，发展一批支持制造业高质量发展的创新技术、产品、模式，形成一批推动人力资源与实体经济、科技创新深度协同的政策体系和有效模式。

　　试点周期为2025至2027年，为期3年，通过先行试点引领带动全国人力资源服务业与制造业深度融合，提升制造业人力资源开发利用水平，构建现代化产业体系和高质量充分就业高效协同的发展格局。

　　问3：哪些城市可以参与试点？试点城市需要具备哪些核心条件？

　　答：试点原则上以地级及以上城市为单位开展，最终确定了39个试点城市，覆盖东部15个、中部9个、西部12个、东北3个，基本涵盖我国经济大市和制造业重点区域。

　　试点城市需具备四大核心条件：一是制造业基础雄厚，拥有较大规模的先进制造业集群；二是人力资源服务业发展成熟，具备较为完备的产业体系和骨干企业；三是教育人才资源丰富，能为融合发展提供人才支撑；四是区域示范带动作用强，部门协同机制健全。同时，优先支持自贸区、经开区、高新区、国家新兴产业发展示范基地、人力资源服务产业园等国家级产业园区所在城市。

　　二、试点实施流程篇

　　问4：试点城市是如何确定的？整个试点工作分为哪几个关键阶段？

　　答：试点城市通过“自愿申报+省级推荐+专家评审+竞争性选择”的方式确定：首先由有意愿的城市编制申报材料，明确工作基础、目标任务等核心内容；2025年7月18日前由省级人社部门联合相关部门推荐；最后由人社部会同相关部门组织专家评审择优确定。

　　整个试点工作分为四个关键阶段：一是确定试点城市阶段（2025年7月前完成）；二是制定实施方案阶段（试点城市需在2025年9月底前印发方案并备案）；三是组织开展试点阶段（试点城市为责任主体，省级部门加强指导）；四是试点总结推广阶段（2027年12月底前完成总结，形成可推广经验）。

　　问5：试点工作的责任主体是谁？各相关部门和主体的职责如何划分？

　　答：试点城市是试点工作的责任主体，需统筹推进本地试点任务落地见效。各相关主体职责明确：人社、发改、工信、商务、工商联等部门建立联席会议制度，定期会商政策、解决重大问题，形成“政府引导、企业主导、政策扶持、平台支撑、行业组织广泛参与”的工作机制；制造业企业（尤其是链主企业、单项冠军企业、专精特新企业）和人力资源服务骨干企业作为市场主体，发挥融合发展的核心作用；高校、科研院所、产业园区等作为支撑载体，参与联合体建设和创新研发。

　　三、试点核心任务篇

　　问6：试点工作的核心内容包括哪些方面？有哪些创新举措？

　　答：试点核心内容聚焦“机制、政策、载体、场景、园区”五大关键领域，创新举措突出：

　　一是健全协同机制，建立多部门会商制度，支持非试点地区围绕优势产业自行探索；二是完善政策体系，统筹就业、产业、财政等政策，利用国家产融合作平台强化金融支持，探索融合发展统计监测体系；三是打造三类联合体，即招聘用工联合体（保障重点产业用工）、跨企业培训中心或人才服务集团（提升劳动者素质）、创新联合体（培育新质生产力）；四是拓展融合场景，发展高端人才选聘、数字化管理等高端服务，推广招聘大模型、虚拟现实培训等技术应用，为受技术影响的从业人员提供转岗培训；五是强化园区作用，依托人力资源服务产业园建设公共服务枢纽，设立制造业招聘专区，建设人力资源服务出口基地。

　　问7：在推动技术赋能和新业态发展方面，试点有哪些具体要求？

　　答：试点明确要求以技术创新驱动融合发展：一是推进人工智能、大数据等技术深度应用，引导人力资源服务机构为制造企业开发智能招聘、智能面试、虚拟现实培训等新产品；二是培育新业态新模式，重点发展制造业人力资源管理咨询、专业化人才测评、数字化人力资源管理等价值链高端服务；三是支持制造企业与人力资源服务机构共建人力资源共享中心，开展人力资源事务外包，提升管理效率；四是鼓励人力资源服务机构申报科技型中小企业、高新技术企业，参与制造业创新中心等重大平台建设。

　　四、保障措施与支持政策篇

　　问8：试点工作有哪些具体的政策支持？企业可以获得哪些实惠？

　　答：试点构建了多维度政策支持体系，企业可享受多重实惠：一是资金支持，符合条件的项目可纳入就业和技能培训、现代服务业、工信领域等专项资金扶持范围，鼓励设立产业基金；二是平台支持，支持制造企业联合人力资源服务企业申报工业设计创新中心等重大平台，人力资源服务机构可按规定设立博士后科研工作站；三是人才支持，制造企业人力资源工作人员可参加职称评审，突出贡献者可直接申报高级人力资源管理师；四是金融支持，通过国家产融合作平台提供投贷联动等服务，引导金融机构支持人力资源服务机构；五是用地支持，鼓励制造企业按规定利用自有工业用地开展人力资源服务业务。

　　问9：试点在监管方面有哪些要求？如何保障劳动者和企业的合法权益？

　　答：试点实行“包容审慎监管+权益保障并重”的监管模式：一是对融合发展新业态、新模式实施包容审慎监管，探索建立制造业人力资源服务标准体系和信用风险分类管理机制；二是加强事中事后监管，创新监管手段，严厉打击虚假招聘、就业歧视、泄露个人信息等违法违规行为；三是强化权益保障，重点维护灵活就业人员、农民工、新就业形态劳动者权益，依法纠治侵害劳动者就业权益的行为；四是建立正向激励机制，遴选发布融合发展典型项目，通过经验交流、品牌活动等方式推广先进做法。

　　五、成果应用与推广篇

　　问10：试点工作如何保障成果落地？形成的经验将如何推广？

　　答：为保障成果落地，试点建立了“全过程管理+多层级推广”机制：一是强化过程管理，省级部门加强业务指导和跟踪评估，试点城市定期梳理进展和问题；二是分层次总结推广，试点城市探索的有效经验先在省内复制推广，人社部会同相关部门遴选全国性典型项目，通过典型发布、举办活动、经验交流等方式全国推广；三是营造良好氛围，加大政策宣传力度，宣介融合发展成效，形成全社会支持融合发展的良好环境；四是巩固试点成果，2027年底完成整体总结后，将成熟政策和模式纳入常态化工作，推动全国人力资源服务业与制造业深度融合。