双轨并行下的认知与选择——扶风县城镇企业职工与城乡居民养老保险交互影响调研报告

　　（通讯员：王萍 赵永娟 初审：扶风县养老保险经办中心 二审：央行 杨通达 终审：杨川）

　　调研背景与方法

　　为深入了解我县多层次养老保险体系实际运行状况，特别是城镇企业职工基本养老保险（以下简称“企保”）与城乡居民基本养老保险（以下简称“居保”）两大制度之间的交互影响、社会认知差异及其对参保行为的作用机制，2026年春节期间，调研组在扶风县祥云社区开展了专题调研。

　　调研组综合运用访谈、座谈、参与式观察及案例分析等方法，聚焦企保与居保覆盖的不同群体（包括城乡居保参保人、企保在职及退休职工、流动就业人员、青年待业人员等），分析其中存在的认知冲突与行为选择逻辑。本次调研旨在为促进两项制度更好衔接、优化政策宣传与经办服务、推动养老保险体系更加公平可持续发展提供基层视角的参考。现将调研情况报告如下。

　　一、调研区域基本情况与双轨制度并行现状

　　祥云社区位于扶风县城城区，既有繁荣的商业街，也有城乡接合部，人口流动频繁，就业形态多样。企保与居保在此区域并行实施，覆盖了绝大多数劳动年龄人口和老年人。

　　制度覆盖现状：

　　企保：覆盖本地各类企业职工、机关事业单位编外人员、部分稳定就业的个体工商户雇工，以及以灵活就业身份自愿参保的务工人员、自由职业者等。其养老金水平通常显著高于居保。

　　居保：覆盖本地未参加企保的城乡居民，包括传统务农人员、留守中老年人、本地灵活就业者、部分家庭主妇等。基础养老金加个人账户养老金构成其主要养老收入。

　　制度间流动群体：存在大量可能在两类制度间转换的群体，如季节性外出务工人员（农忙务农、农闲务工）、城乡间职业转换的灵活就业人员、年轻时参加企保后返乡务农或从事零散工作的人员等。

　　二、调研发现的主要现象与交互影响分析

　　（一）待遇差距显著，引发公平性质疑与参保信心波动

　　企保与居保在筹资模式、缴费水平、待遇计发办法上的根本性差异，导致两者养老金水平存在倍数级差距。调研中，许多居保待遇领取者（每月二百余元至数百元）与企保退休人员（每月数千元）比邻而居，直观的待遇对比强烈。

　　社会心态影响：部分城乡居民，尤其是曾有过短暂企业工作经历但未满足企保领取条件者，对自身微薄的养老金感到无奈，并对“同样是养老，差距为何如此之大”产生困惑与不公平感。这种情绪在一定程度上影响了年轻一代对养老保险制度的信心。

　　（二）制度衔接不畅，流动就业人员权益受损

　　对于在城乡之间、不同就业状态间频繁切换的劳动者而言，两类制度间的衔接转换仍存在障碍。尽管政策上允许转移接续，但由于缴费年限计算规则、个人账户储存额、统筹账户权益处理等方面的复杂性，流动人员普遍感觉权益在转移过程中可能“缩水”或“不划算”。部分曾在企业工作几年后返乡的人员，因担心转移麻烦或不合算，主观放弃已缴纳的企保，导致前期缴费积累未能充分发挥养老保障作用。

　　对于就业不稳定的零工者，其参保选择往往随当前工作状态被动变化，参保频繁“切换”与“中断”：有稳定工作时随单位参加企保，失业或返乡期间转为居保或中断缴费。这种“摇摆”导致养老保险权益碎片化，未来无论按哪种制度领取待遇，都可能因累计缴费年限不足或缴费水平偏低而待遇较低。

　　（三）认知偏差与选择博弈，影响制度可持续发展

　　1. 对居保的“兜底”认知与低缴费惯性：许多城乡居民将居保视为一项“福利性”政策，尤其看重基础养老金部分。在缴费时普遍倾向于选择最低档次，认为“够用就行”或“政府有补贴，缴多缴少差别不大”，缺乏通过长期、较高档次缴费提升未来待遇的积极性。这种“重补贴、轻积累”的心态，制约了居保个人账户的积累水平。

　　2. 对企保的“高门槛”感知与畏难情绪：部分灵活就业人员和个体工商户雇工，虽然收入可能达到或超过当地社保缴费基数下限，但因需承担全部或较高比例的缴费，感觉负担重、压力大。与居保的低缴费相比，即使从长远看企保待遇更优，“高投入”仍让人望而却步。

　　3. 部分年轻受访者对远期养老缺乏紧迫感：在比较两类制度后，有的认为企保缴费压力大、未来不确定，而居保缴费轻松但待遇太低，“两边都不划算”，从而产生“现在不想缴，等老了再说”或“依赖未来个人储蓄和家庭”的消极想法。

　　（四）政策宣传的侧重差异，加剧理解隔阂

　　1. 保障层次的侧重导致宣传偏差：基层对居保的宣传，往往更强调“普惠性”“政府补贴”，突出其覆盖全民的兜底功能；而对企保的宣传，则更多面向企业和稳定就业群体，强调权利义务对等和待遇保障水平。这种宣传上的侧重，无意中强化了群众对两类制度“一个是福利，一个是保险”的认知，不利于引导公众根据自身经济能力和长远规划做出科学选择。

　　2. 最高标准与最低保障易造成理解偏差：居保养老金计算直观，便于预估。例如：一名45岁男性参保人，按现行最高标准6000元/年缴费，叠加亲友资助6000元/年，累计缴纳15年共需18万元，到法定退休年龄后预计每月可领取养老金1700多元。而企保受劳动关系、缴费能力、缴费基数等不确定因素影响，宣传多强调养老金受多种计算因素影响，目前最低可领取1035元/月，未明确个人预期缴费金额和相应待遇。这种对比导致群众对居保预期偏高、对企保预期偏低，参保选择时矛盾更加突出。

　　3. 延迟退休政策实施后，群众普遍存在参保困惑：政策明确实行退休年龄顺延与最低缴费年限延长，从2030年起按月领取养老金的最低缴费年限由15年逐步提高至20年，退休年龄也渐进式延后。不少群众对自身退休时间、缴费时长、领取条件难以清晰预判，尤其灵活就业人员对缴费压力、领取门槛顾虑增多，在参保与续缴上更容易产生犹豫与迷茫。

　　三、深层次矛盾与潜在风险分析

　　1. 企保和居保待遇差距引发的社会心理影响可能长期存在：只要待遇差距显著存在，由此引发的社会公平讨论就不会消失。这种情绪若累积或与其他社会矛盾交织，可能影响制度的公信力与社会和谐。

　　2. 部分群体养老保障不足的风险可能向未来转移：大量流动就业人员、灵活就业人员因制度衔接不畅或参保选择短期化，可能导致其老年后陷入“居保待遇太低、企保资格不够”的困境，未来可能仍需高度依赖家庭养老或社会救助，增加家庭和社会负担。

　　3. 构建更加健全的多层次养老保障体系任重道远：当群众将注意力集中在比较和纠结两大基本制度的“优劣”与“落差”时，对于发展个人养老金、商业养老保险等补充性养老计划的关注度和投入意愿可能受到抑制。

　　4. 制度的适应性面临挑战：随着城镇化深入、新就业形态勃兴，职业身份转换将更加频繁。养老保险制度间相对刚性的衔接办法，可能越来越难以适应高度流动化、弹性化的就业市场，亟须更灵活、更人性化的制度设计。

　　四、思考与对策建议

　　1. 研究建立更顺畅、更少权益损耗的衔接机制：探索更加科学合理的缴费年限互认、权益折算办法，尽可能减少劳动者因工作变动导致的养老金权益损失。简化转移接续流程，争取实现“无感”或“一键”转移。

　　2. 优化政策宣传与参保引导：引导群众根据自身生命周期、职业轨迹、收入变化，动态规划参加不同制度或组合，做出有利于长期保障的选择。制作通俗易懂的对比案例和测算工具，让不同群体能直观看到不同缴费选择下的长期待遇差异。

　　3. 利用大数据提供个性化服务提醒：依托社保数据，识别可能面临制度衔接选择、即将达到待遇领取条件、缴费存在中断风险等情况的参保人，主动推送政策提示、操作指引和风险提醒，变被动服务为主动服务。

　　4. 加快适应新就业形态的制度创新与扩面：明确平台企业等新业态主体的社保责任，研究适合新就业形态的养老保险参保办法，探索更加灵活的缴费基数、缴费周期，降低参保门槛，逐步将更多新业态从业者纳入保障范围。

　　5. 完善基层养老服务体系，强化基层党组织战斗堡垒作用：以党建为统领，以需求为导向，发挥社区党组织作用，主动分析参保对象现实需求，做到精准宣传，破除参保疑虑，引导广大群众应参尽参、应保尽保，持续发挥养老金社会“稳定器”与民生“压舱石”作用，切实保障老年群体晚年生活质量，维护社会和谐稳定。

　　五、调研体会与结语

　　企保与居保两大制度在基层的并行，不仅仅是政策文本上的并列，更是社会心理、家庭决策、个人生计交织的复杂现实。待遇的差距、衔接的缝隙、认知的偏差，共同构成了当前养老保险体系运行中必须直面和化解的“冲击”与挑战。

　　构建更加公平、可持续、多层次的社会保障体系，任重道远。作为基层养老保险经办机构的工作人员，我们应当成为传递政策温度、弥合制度缝隙、消除信息鸿沟的桥梁。通过更前瞻的引导、更高效的沟通、更优质的服务，帮助每一位劳动者找到适合自身、保障充分的养老之路，切实增强人民群众在社会保障领域的获得感、幸福感、安全感。